El Entorno Estratégico Moderno
El tema que se desarrollará a lo largo de esta comunicación compete a la parcela de las Seguridad y Defensa. El entorno estratégico moderno está cambiando. La amenaza de guerra convencional, sobre todo en el entorno de los países de la Unión Europea o la OTAN es cada vez menor. Al mismo tiempo, aumenta la amenaza del llamado conflicto asimétrico, donde grupos terroristas o insurgentes amenazan a las fuerzas multinacionales desplegadas fuera de su territorio. En España, hoy no se puede hablar propiamente de “guerras” pero sí de conflictos armados o de operaciones internacionales de paz. De hecho, el Estado de Guerra no se ha declarado en nuestra reciente etapa democrática. En nuestro país resulta muy poco probable que se genere un conflicto de tal magnitud que requiera una guerra de frentes convencionales, con el despliegue, a lo largo de una línea de cientos de kilómetros, de grandes unidades tipo división, no digamos ya cuerpo de ejército. De hecho, en España ya no existen divisiones, que fue la unidad clásica de combate en la Segunda Guerra Mundial. Hoy las Brigadas y las Agrupaciones Tácticas son las unidades autónomas que se despliegan en escenarios internacionales.
Pero, ante todo, tenemos que tener en cuenta a la hora de analizar los pormenores en el marco de la revisión estratégica en las llamadas guerras asimétricas, es que debemos tener en cuenta la sensación de vulnerabilidad, y sobre todo, matizar el paso de un mundo sin amenazas palpables a “la nueva sensación de vulnerabilidad” tras el 11 de septiembre donde la acción militar vuelve a cobrar un papel creciente resulta algo paradójico. ¿Es que las fuerzas armadas se habían convertido en fuerzas de apoyo a la paz? ¿La lucha contra el terrorismo es el nuevo catalizador para dar sentido a las fuerzas armadas? Mi respuesta es que no, teniendo en cuenta la complejidad del fenómeno terrorista y la continuidad de los tradicionales problemas de seguridad y defensa. Por otra parte, la ausencia de amenazas tradicionales palpables en el territorio euro-atlántico hizo aparecer un conjunto de vulnerabilidades no militares que no se habían tenido en consideración en la reflexión sobre la conceptualización de la seguridad. A fin de cuentas todo el proceso de redefinición del concepto de seguridad tras la Guerra Fría dejó al descubierto un mundo más interrelacionado, más frágil y vulnerable, por no hablar del impacto de la apertura de nuevos sujetos a asegurar y todos los múltiples planteamientos de seguridad humana.
Por ello, creo que en el marco de la revisión estratégica se describe el cambio del escenario estratégico, la nueva sensación de vulnerabilidad, la revolución de los asuntos militares, el cambio de los valores sociales, la globalización, las revisiones realizadas, el nuevo ciclo para España y el horizonte del 2015. De todos estos matices, creo que, el que me llamaría más la atención de algunos de estos planteamientos, sería quizá, el contextualizar el papel de la defensa de España en los años 90, que pasó a ser un instrumento no sólo al servicio exclusivo del interés nacional, sino también de la paz internacional, la importancia de la Fuerza de Reacción Rápida Europea en la perspectiva de las misiones Petersberg y la conversión de la UE en un actor estratégico, alterando en cierta forma el panorama de seguridad. La cuestión es que este tipo de planteamientos no se toman muy en serio por la Administración estadounidense actual. Las misiones Petersberg son consideradas como “soft security” y la conversión de la UE en un actor estratégico autónomo es aceptada a regañadientes por los planteamientos claramente hegemónicos de esta Administración que claramente señalan que no consideran aceptable un actor internacional que pueda llegar a ser un competidor de los Estados Unidos. Si los intereses a defender no llegaran a ser plenamente coincidentes, esta consecuencia es obvia para Estados Unidos. Desde esta perspectiva, el cambio del escenario estratégico que se presenta es algo normativo y matizable, aunque sea deseable.
Mayor complejidad
El escenario estratégico actual se caracteriza por su complejidad, incertidumbre y potencial peligrosidad. Los conflictos actuales y previsiblemente los futuros responden a una configuración multidimensional que hace inviable su resolución por medio de herramientas exclusivamente políticas, diplomáticas, económicas o militares. El terrorismo, el crimen organizado, la proliferación de armas de destrucción masiva; las crisis generadas por los Estados fallidos, débiles o en proceso de descomposición; la lucha por el acceso a los recursos básicos; y la acción negativa del hombre sobre su entorno, entre otros, constituyen un conjunto de amenazas a la seguridad y estabilidad mundial. Es decir, a los tradicionales riesgos y amenazas a la seguridad, que implicaban una respuesta militar, se han unido otros que, si bien no tienen la capacidad destructiva de la guerra convencional, dificultan y degradan el desarrollo social y económico de los países y regiones con consecuencias negativas tanto en el plano nacional como internacional. En este contexto es en el que se desarrolla nuestra política de seguridad y defensa. Ante él, España considera que la mejor manera de abordar las cuestiones que afectan a la paz, la seguridad y la estabilidad internacionales es a través de un sistema de seguridad compartida y de defensa colectiva, manteniendo a la vez una capacidad defensiva propia.
Necesidades de adaptación de las Fuerzas Armadas
En un contexto estratégico que ha evolucionado mucho en los últimos años, las Fuerzas Armadas han debido adaptarse vigorosamente a los nuevos cambios. Hoy, cualquier Fuerza occidental necesita tener un gran espíritu y capacidad expedicionaria y formarse y adiestrarse para este tipo de conflictos. Así pierden interés las grandes formaciones de miles de soldados y priman las agrupaciones de fuerzas con gran potencia de fuego y movilidad, muy adaptadas a misiones concretas y que requieren mayor especialización: misiones de reconstrucción civil, apoyo a la población, inteligencia táctica, transporte estratégico, logística, operaciones psicológicas, relaciones públicas, enlace y telecomunicaciones, interoperatividad con naciones aliadas, etc. Todo ello ha tenido su influencia en una nueva política de defensa que afecta a todos los segmentos de nuestras Fuerzas Armadas, acrecentando la especialización de grupos que antes tenían poco interés o desarrollo También en el tipo de equipamiento necesario para nuestras Fuerzas Armadas, que ha debido modernizarse y especializarse para este tipo de misiones. Un ejemplo claro son los nuevos 4 vehículos blindados anti-minas tipo Lince y Antílope que se están incorporando a las misiones más peligrosas. Pero para poder entender el planteamiento en las necesidades de nuestras Fuerzas Armadas a la hora de poder realizar una adaptación que se avenga a las necesidades estratégicas en el marco internacional, en el que participa España, deberíamos entender y por supuesto, analizar previamente el papel que han tenido nuestras Fuerzas Armadas en los últimos 30 años. Por ello, deberíamos preguntarnos ¿En qué momento las Fuerzas Armadas españolas se suman a la defensa de la estabilidad internacional? Cuándo en 1975 fallece el general Franco y se inicia el periodo conocido como “instauración democrática”, se abrió también una nueva etapa para las fuerzas armadas. Si durante los cuarenta años anteriores sus misiones habían estado centradas en la defensa del territorio nacional, además de otras que convendremos en denominar de “orden interior”, ahora, no sólo debían afrontar la modernización de sus estructuras sino también la transformación de sus misiones internas a otras de carácter externo: misiones de paz y ayuda humanitaria, así como proyección exterior mediante la defensa del orden internacional con la ruptura del modelo bipolar. Se ha citado el año 1975, sin embargo, no será hasta el año 1977 que con la promulgación del texto constitucional actualmente vigente se responda a la pregunta planteada al inicio del párrafo. Por lo tanto, dos momentos reclaman la ruptura del punto de inflexión con respecto al pasado histórico, 1988 y 1993. El primero por ser el momento en el que el Secretario General de Naciones Unidas realizó la petición formal al gobierno español de participar en una misión de paz, UNAVEM, y el segundo por la participación en el conflicto de Bosnia-Herzegovina con un contingente superior a todos los anteriores en la misión de UNPROFOR. El trabajo desarrollado por las distintas Agrupaciones se puede incluir en el ámbito de la ayuda humanitaria. Pero no será hasta la Agrupación Táctica Madrid, cuando cambie la orientación y se desarrollen misiones de mantenimiento de la paz, al incrementarse las de interposición y patrulla en las ciudades donde estaba desplegado el contingente español –Mostar-. Desde esa fecha hasta el año 2000, por cerrar el siglo XX, más de treinta mil hombres y mujeres contribuyeron al desarrollo de treinta y nueve misiones –20 de Naciones Unidas- que se han repartido por cuatro continentes. Tanto la Directiva de Defensa Nacional 1/96, de 20 de diciembre, que sustituyó a la 1/92, de 27 de marzo, elaborada por el último gobierno de Felipe González, como su sustituto elaborada en el año 2000 por el segundo gobierno de José María Aznar, recogen en sus textos el compromiso de España para con sus socios en las instituciones de seguridad colectiva, ya sean europeas como de carácter trasatlántico, y ello sin perder de vista los retos: plena participación en las organizaciones de defensa occidentales, mejora en la gestión de los recursos asignados y adaptación de las estructuras de la organización a los modelos imperantes en Occidente.
Sin embargo, superado el paradigma español de las misiones de paz: Bosnia, una nueva Directiva, en esta ocasión de la mano del gobierno de Rodríguez Zapatero –2004-, vino a marcar una nueva orientación en la política exterior desarrollada por todos los gobiernos anteriores hasta ese momento:Desde la transición a la democracia, la política de defensa española ha venido evolucionando de acuerdo con los cambios en la situación estratégica internacional, la presencia cada vez mayor de España en el mundo, el desarrollo de nuestra sociedad y los sucesivos Gobiernos de la Nación. […] En el ámbito internacional hacia la incorporación plena a las organizaciones occidentales de seguridad y defensa […] seguridad compartida y defensa colectiva […] En el ámbito nacional, […] utilización más eficaz de todos los instrumentos políticos, diplomáticos, económicos y sociales para el arreglo pacífico de controversias […] multilateralismo eficaz con dos condiciones: decisión previa de Naciones Unidas u organización multinacional y participación activa del Parlamento. La presencia de militares españoles en las fuerzas de misiones de paz ha permitido la consecución de profundizar en la presencia exterior, experimentar actuaciones hasta ahora no ensayadas, así como la colaboración entre militares y civiles –ONGs-. Esta última se ha desarrollado en operaciones de ayuda humanitaria con ocasión de conflictos bélicos mediante los correspondientes convenios o acuerdos con los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, Justicia, Sanidad y Asuntos Sociales. Permitiendo, como indica Valdivieso Dumont,crear las condiciones necesarias para que las agencias especializadas y las ONG puedan realizar su misión siendo esta la labor más importante de las fuerzas en operaciones de paz. De ahí quizás, que la ventaja de utilizar a las fuerzas armadas en tareas que no le son propias venga dada en atención a evitar no sólo la duplicidad de recursos, tanto humanos como materiales, sino además, el disponer de elementos disciplinados y entrenados, y una vez más Dumont nos viene a recordar quelas operaciones de paz llevadas a cabo por fuerzas militares en el ámbito internacional, abren nuevos campos de actuación en escenarios geográficos diversos y suponen un cambio sustancial en la concepción del empleo de las fuerzas. La presencia exterior no se ciñe a las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, sino que de manera creciente en estos últimos años ha tomado parte en misiones organizadas por otras instituciones multinacionales: Organización del Tratado del Atlántico Norte, Unión Europea Occidental, Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y Unión Europea, además, en tareas que han abarcado desde la supervisión de procesos electorales, desmovilización, desarme y control de alto el fuego, al asesoramiento en orden público y seguridad, escolta y distribución de ayuda humanitaria, vigilancia de zonas protegidas y organización de campos de refugiados, como más significadas. El 10 de mayo de 2007 se cerró la última etapa española en la misión en Bosnia y en su normalización con la marcha de la última Agrupación –Cádiz- de cuantas han participado en el campo del mantenimiento de la paz después de quince años de presencia interrumpida en el territorio. Sin embargo y en atención a las circunstancias de convivencia, la ausencia de la comunidad internacional no es total.
La misión desarrollada por la Alianza Atlántica, heredera de la asignada a Naciones Unidas, será relevada por la Unión Europea quien desde diciembre de 2004 mantiene su presencia en el marco de la operación Althea y que una vez asuma plenamente el control con la salida de los contingentes nacionales se transformará en la EUFOR con bases en Sarajevo y Mostar. Allí, unos dos mil quinientos militares y policías pertenecientes a cincuenta y siete países, de los que veintitrés están integrados en la Alianza Atlántica y veintidós en la Unión Europea, tiene asignado el cometido de supervisar que las autoridades bosnias asuman progresivamente el control y la seguridad de su territorio. A la hora de evaluar la respuesta a la cuestión que planteaba el presente epígrafe sólo es posible realizarlo mediante el compromiso adquirido por España con la Comunidad Internacional en materia de asistencia e intervención al amparo de la resolución de organismos supranacionales y cuyos datos a continuación se desglosan. Bosnia, en los quince años de desarrollo han participado 36.500 hombres y mujeres integrados en treinta y siete Agrupaciones, en unión de Kosovo, Afganistán y Líbano, han sido las primeras. El Consejo de Ministros dictaminó a lo largo de la VIII legislatura que la participación de las Fuerzas Armadas españolas en misiones fuera de territorio nacional tendría un límite de 3.000 efectivos. A fecha de hoy se encuentran desplegados en operaciones en Líbano, el mayor número, 1.100, Afganistán 754, Kosovo 612 y Bosnia-Herzegovina con 329 es la menor. Para contribuir a la gestión de crisis y ayuda humanitaria autorizó el despliegue de observadores militares en Kosovo, 2; República Democrática del Congo, 2; Etiopía y Eritrea, 3 y Chad, 1. Asimismo ha previsto la participación en EUFOR y en la Fuerza de Respuesta de la Alianza Atlántica –NRF– como apoyo a los refugiados de Sudán en el Chad mediante la resolución 1778 que garantiza la asistencia humanitaria en la primera, y en la segunda caso de ser requerida para operaciones humanitarias, de apoyo a la paz, evacuación de personal y ayuda a la población en caso de catástrofes.
La Política de Defensa Nacional
En este contexto cambiante, la política de defensa determina los objetivos de la defensa nacional y los recursos y acciones necesarias para obtenerlos. Estos objetivos se definen en la Directiva de Defensa Nacional, que constituye la base del Planeamiento de la Defensa Nacional y de la Defensa Militar. La política de seguridad de España se integra en el contexto internacional a través de su presencia en organizaciones internacionales como la OTAN, UEO, Unión Europea y otros. También en su participación en operaciones de paz y su vinculación a diversos tratados. Entrando a matizar ciertos aspectos dentro de la Política de Defensa Nacional segundo sobre intereses nacionales y riesgos para la seguridad (n.1, intereses básicos de seguridad, n.2 seguridad compartida, n.3 estabilidad regional, principales para nuestra seguridad, n.5 otros riesgos, n.6 los escenarios de actuación) aparecen unos planteamientos interesantes y otros algo menos convincentes como, por ejemplo:
1. La definición de España como nación plenamente soberana, cuando se ha admitido el proceso de globalización.
2. La enumeración de los intereses vitales para la supervivencia de España: La soberanía, la independencia, la integridad territorial, el ordenamiento constitucional, la libertad, la vida y la prosperidad de los españoles. La enumeración mezcla dos conceptualizaciones, el de la seguridad estatal -donde está incluida la defensa estatal- y el de la seguridad humana, cuyo tratamiento no es siempre compatible, pues el sujeto y los valores a asegurar no son en ocasiones plenamente concordantes.
3. La enumeración de lo que “también resulta fundamental”, un orden internacional estable, de paz, seguridad y de respeto a los derechos humanos. Esta enumeración es algo difusa, aunque, sin duda, la solidaridad sea un valor importante a defender y promover; si bien abre el camino para que el documento presente el objetivo de que España se convierta en un actor más activo en la escena internacional para asegurar un campo de actuación, para la paz la libertad y la prosperidad en función de la globalización y su impacto en la sociedad española. Posteriormente, siguiendo esta línea orientativa, se entra en el objetivo global compartido de contribuir a la estabilidad y la paz internacionales. La afirmación dimanante de este razonamiento es que España está dispuesta a involucrarse en los escenarios en que sea requerida su presencia. Aquí ya surgen varias cuestiones. ¿De qué manera? ¿Cómo se liga con uno de los intereses estratégicos definido como la contribución a la proyección de estabilidad a través de la OTAN y la Unión Europea? ¿Cómo se liga con otro de los intereses estratégicos definidos como es el mantenimiento de paz y equilibrio (!) en el Mediterráneo? ¿No queda entonces vacía su inclusión como otro interés de seguridad? ¿Qué implicaciones tiene aquella afirmación en la definición de los intereses globales españoles? ¿La afirmación dimana de una definición previa de estos intereses o es meramente algo retórico con un cierto fundamento? Más bien parece que esta definición no existe, dejándola, se supone, para un momento posterior, aunque posiblemente hubiera que haberla hecho en paralelo, incluyéndola como documento anejo. Esta definición considero que es apremiante hacerla, ante la obsolescencia de los planteamientos tradicionales españoles, en especial al reafirmarse que España apuesta por una OTAN ampliada y transformada, con mayores capacidades militares de actuación y abierta a los nuevos retos globales. Más aún al incluirse al final de este capítulo un apartado, el n.6, donde, de forma secante, se tratan de establecer unas prioridades que vienen determinadas por razones geográficas, históricas, culturales “y de otra naturaleza” y la actuación excepcional fuera de los escenarios preferentes españoles, recorte que constituye un acierto incluir y ya veremos si se podrá mantener. La cuestión será ver hasta donde llega esta preferencia y las resistencias posibles ante solicitudes que vendrán todas o casi todas definidas bajo la cobertura de lucha contra el terrorismo y la proliferación…El precedente de la presentación del caso de Irak es grave y la opinión pública no tolerará algo parecido una segunda vez.
4. Existen problemas conceptuales en el segundo capítulo: ¿El concepto de estabilidad engloba el concepto de seguridad? No. ¿Por qué se omite entonces el concepto de seguridad? Esta sustitución es un defecto general de esta reflexión estratégica, que incluso aparece en la introducción firmada por el presidente del Gobierno. Más adelante el capítulo se adentra en la estabilidad regional donde se liga la seguridad de España ala estabilidad general del área mediterránea. ¿Cuál es el concepto de estabilidad subyacente? ¿Por qué se da implícitamente por buena la formulación claramente deficiente del proceso de Barcelona? Más aún si se acaba ligando la estabilidad a la importancia geoestratégica de las islas Canarias. En otro orden, aparece una grave asimetría, la asimetría entre la concepción de la seguridad nacional unida a laseguridad compartida con el continente europeo (“intrínseca y primordialmente unida”, n.2) y la mera ligazón de la seguridad nacional con la estabilidad general del área mediterránea, n.3. Esto es una notable deficiencia por defecto ¿acaso laseguridad del área mediterránea no es en este momento, por su cercanía y repercusiones, la prioridad española?
5. La visión de la Alianza Atlántica como columna vertebral de la defensa europea que puede estarse convirtiendo más en un planteamiento normativo que en una realidad, tras los cambios y las desnaturalizaciones realizadas en la OTAN por parte estadounidense.
6. La concepción de los riesgos, n.4, y su distinción de amenazas3. Una agresión armada y el terrorismo son claras amenazas porque existe el factor voluntariedad de hacer daño por parte del actor. No se puede decir lo mismo de los daños producidos por los cambios o desastres medioambientales, salvo que reunifiquemos, humanicemos o “estatalicemos” el medio ambiente. Por eso hablamos de riesgos o desafíos medioambientales, donde existe la probabilidad de que se produzca un daño. El documento mezcla riesgos y amenazas con poca propiedad. No sólo el terrorismo es un “riesgo”, también es una “amenaza”, o la proliferación de armas de destrucción masiva y de sus vectores son una “amenaza”, como si las meras capacidades —asunto ciertamente muy socorrido– pudieran considerarse por se amenazantes. Nadie va a poner en duda la importancia de la proliferación de armas de destrucción masiva, pero su caracterización requiere algo más de sofisticación .El número de estados con estas capacidades no es desdeñable ¿Qué habría de decirse de Pakistán, la India, o Israel? ¿Qué habría que decir de los múltiples estados que tienen otros tipos de armas de destrucción masiva? ¿Podrían las capacidades de Estados Unidos quedar fuera de esta percepción? Si esto fuera sí ¿por qué no se incide con decisión en la imperiosa necesidad de la observancia—también por las grandes potencias—, la estructuración definitiva y la ratificación de los tratados y regímenes de no-proliferación?
7. La lista, afortunadamente, recoge el riesgo que supone la concentración geográfica de las rutas comerciales y energéticas en el estrecho de Gibraltar y la limitación al ejercicio de soberanía que supone la presencia colonial británica en Gibraltar. Y también recoge las ciudades españolas de Ceuta, Melilla, y las islas y peñones del norte de Africa, contribuyendo así a aliviar un relativo desamparo mantenido durante no pocos años, constituyendo, con ello, también un factor de protección.
8. En el apartado de otros riesgos que se recogen en el n.5, se enumeran los efectos negativos de la globalización, los ataques y agresiones al medio ambiente, los movimientos migratorios extraordinarios y no controlados y los ataques cibernéticos. Este apartado se nos antoja insuficiente. Nada se dice de los tráficos ilícitos y las mafias transnacionales de todo tipo, que afectan y afectarán la seguridad española de forma importantísima. Esta amenaza, que no puede devaluarse como riesgo, no aparece en el planteamiento general, pero curiosamente sí aparece en el documento anejo B sobre riesgos y escenarios para la seguridad y defensa, y con un tratamiento bastante aceptable. La supresión denota una falta de sensibilidad manifiesta, reduciéndole en la práctica a mero bricolaje. También resulta insuficiente el tratamiento de los desafíos y riesgos medioambientales. La cuestión del calentamiento global, el cambio climático, las predicciones sobre cambio climático, escasez de agua y desertificación en la zona mediterránea son tan alarmantes en el medio y largo plazo que muchos de los riesgos principales recogidos pueden palidecer ante lo que se avecina y las gravísimas consecuencias para España y sus aliados europeos.
Si estos asuntos están a la vuelta de la esquina ¿cómo se podrá empezar ya a actuar con políticas de prevención de conflictos, adaptación, mitigación, conservación y reducción de riesgos si no se lanza ya un mensaje de alerta temprana? Este desafío puede ser de tal magnitud, con unas implicaciones tan importantes para, entre otros, las fuerzas armadas españolas, que constituye un fallo de gran calibre el no haberle recogido. Por otra parte, el remedio para hacer frente a posibles riesgos no puede ser tan genérico como el que se presenta: “medidas básicas tendentes a impedir sorpresas catastróficas” ¿cómo se hace operativa esta afirmación? ¿en qué consiste una defensa suficientemente robusta, flexible y adaptable para hacer frente a los posibles y probables desafíos a corto y medio plazo? La flexibilidad de las maquinarias militares tiene también sus límites y vendrá determinada por las prioridades que se establezcan ante los distintos riesgos y amenazas, que son de naturaleza diferente. Es, no obstante, significativo que se considere que se necesita disponer de unas fuerzas armadas abiertas al cambio, en el cual podamos establecer un marco de seguridad acorde con las necesidades que necesita España y por supuesto a sus Fuerzas Armadas.