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CONSIDERACIONES SOBRE LA DIPLOMACIA (CONCEPTO, EXISTENCIA Y PORVENIR DEL DERECHO INTERNACIONAL) II PARTE

5.-Finalidad pacífica.

En toda relación diplomática, y sea cual sea el objetivo inmediato de la acción exterior por el que dicha relación se ha entablado, la finalidad última que justifica su existencia y le da pleno significado es la de alcanzar o mantener unas relaciones internacionales pacíficas. La diplomacia se perfila así no sólo como una forma de relación alternativa a la guerra sino también como una forma de relación destinada a evitarla. Cuando la diplomacia se concibe y ejecuta para incrementar el poder de los actores internacionales, propiciando el desencadenamiento de conflictos armados, termina siendo rehén de la estrategia bélica y, llegado ese punto, acaba por quedar desvirtuada y, con frecuencia, desacreditada ante los restantes gobiernos y organismos internacionales, así como ante la opinión pública, nacional e internacional. Una vez hemos determinado el significado y alcance del concepto de diplomacia, debemos referirnos a las principales funciones que cumple en el marco general de las relaciones internacionales. De acuerdo con lo establecido por el art. 3 del Convenio de Viena sobre relaciones diplomáticas, de 1961 y con la mayoría de la doctrina, se pueden destacar las siguientes: representación; comunicación e información; negociación; protección y asesoramiento.

a).-Función de representación.

En la evolución histórica, la representación política constituyó, junto con la función comunicativa, la base de la diplomacia. El diplomático tenía como principal actividad, representar a su monarca ante otros soberanos. Esta representación, originariamente política, se ha convertido también en una representación administrativa. Con frecuencia, se asocia la labor de los diplomáticos con su participación en las ceremonias y actividades protocolarias a las que deben asistir en nombre del sujeto internacional al que representa. Sin embargo, esta imagen no se corresponde más que de un modo muy inexacto con la realidad. La verdadera importancia del agente diplomático radica en la representación política que desempeña. Gracias a ella, el Estado acreditante goza de la capacidad de mantener y participar en una variada y decisiva gama de relaciones con el Estado receptor. En efecto, precisamente porque los gobiernos de ambos países admiten políticamente que sus respectivas misiones diplomáticas representan a los propios Estados, sus agentes pueden actuar comprometiendo con sus decisiones y actividades la voluntad y responsabilidad estatal. Esta función de representación política constituye, por tanto, el sustrato último sobre el que descansa el ejercicio de todas las demás funciones que se desempeñan por los agentes diplomáticos.

b).-La función de comunicación e información.

Aunque los autores suelen concederle poca atención, constituye una de las funciones primordiales que justifican la necesidad de la diplomacia permanente. El desarrollo de las nuevas formas de diplomacia directa y al más alto nivel (Jefes de Estado o de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores) exige para su eficacia la disponibilidad de canales oficiales de comunicación y gestión que sólo pueden garantizarse con la presencia de misiones permanentes. Las funciones de comunicación que realizan las misiones y agentes diplomáticos, operan en ambos sentidos, de las autoridades del Estado acreditante a las del Estado receptor y viceversa. A diferencia de las informaciones realizadas por los medios de comunicación social, la comunicación diplomática posee la característica de la oficialidad, es decir garantiza que la información comunicada se corresponde con la posición gubernamental. La función comunicativa resulta decisiva para el desarrollo de los procesos negociadores y la notificación de las instrucciones que deberán seguir los representantes diplomáticos en el desempeño de su actividad. Pero también sirve para facilitar cuantas informaciones son solicitadas por el gobierno acreditante sobre las condiciones políticas, económicas, sociales, etc. del país receptor. Dichas informaciones se incorporarán al proceso decisional de la política exterior que realizarán el gobierno y otros órganos estatales. Esta tarea de obtención de información ha sido la que ha asociado la diplomacia, no siempre de forma correcta, con oscuras funciones de espionaje (militar, político o industrial) ejercidas al amparo de la cobertura política y jurídica que ofrecen las misiones diplomáticas y que, en todo caso, violan lo dispuesto por el Convenio de Viena en sus arts. 3 ,1 d y 41. En cualquier caso, la diplomacia ofrece unos canales de comunicación e información privilegiados que facilitan las relaciones interestatales, incluso en las difíciles condiciones que ofrecen los conflictos armados

c).-La función negociadora.

Ya hemos se alado que la negociación forma parte intrínseca de la diplomacia. No obstante, coincidimos con Ziegler en que durante las últimas décadas, esta función ha tendido a desplazarse desde el ámbito de actividades de la misión diplomática permanente al de las nuevas formas de diplomacia, singularmente la diplomacia en la cumbre. No podemos desconocer que los nuevos medios de transporte y comunicación han estimulado la creación de equipos negociadores específicos y la celebración de conferencias internacionales en las que se abordan las negociaciones sobre los principales temas que afectan a las relaciones entre los países. El ejemplo de las negociaciones sobre desarme SALT I y II; START I y II o la más reciente Conferencia para la Paz en Oriente Medio, inaugurada en Madrid, son suficientemente reveladores. Sin embargo, las misiones permanentes siguen desempeñando sus funciones negociadoras en relación con la mayor parte de las relaciones interestatales secundarias.

d).-La función de protección de los nacionales y los intereses del Estado.

Junto a estas funciones, la diplomacia ha venido desempeñando tradicionalmente la tarea de proteger a sus ciudadanos que se encuentran en el Estado receptor. Esta protección se extiende desde la seguridad física, en los supuestos de desórdenes políticos o conflictos bélicos, llegando incluso a coordinar operaciones de evacuación, hasta el asesoramiento jurídico o las gestiones políticas ante las autoridades del país receptor. Pero la función de protección unida a la de representación, posee otro destacado cometido, facilitar el ejercicio de derechos o la gestión de actuaciones jurídico-administrativas ante las autoridades del país acreditante. La misión diplomática, junto con las misiones consulares, se convierten así en órganos de la Administración estatal establecidas en el extranjero. Ya se trate de las inscripciones registrales (nacimientos, matrimonios, defunciones); de la participación electoral; de la expedición de visados, pasaportes o tarjetas de identidad; de la legalización de documentos. La diplomacia opera como un decisivo instrumento del Estado para facilitar y garantizar sus relaciones tanto con los nacionales del país acreditante como con los ciudadanos del país receptor. Estas múltiples actividades de protección, desempeñadas por la misión diplomática acreditada en un Estado, han adquirido una creciente importancia ante el auge experimentado por los movimientos migratorios de mano de obra, los desplazamientos estacionales que provoca el turismo o el endémico problema de las poblaciones refugiadas a causa de las guerras y las persecuciones por motivos políticos. Todo ello ha provocado que la mayor parte del personal diplomático esté adscrito a esta función protectora que, naturalmente, se hace extensiva a los intereses generales del propio Estado y a sus bienes establecidos en el extranjero (inversiones; empresas).

e).-La función de asesoramiento.

Finalmente, las misiones diplomáticas ejercen una función de asesoramiento ante sus propios gobiernos que resulta, en ocasiones, determinante en la adopción y ejecución de las distintas opciones de política exterior. Debido al conocimiento de las condiciones políticas, económicas y sociales que imperan en el país receptor, los informes que periódicamente envían las misiones a sus respectivos gobiernos pueden ser ocasionalmente completados mediante consultas directas entre el gobierno y los embajadores, con objeto de que estos aporten sus valoraciones sobre las distintas alternativas de actuación exterior que contemplan las autoridades de sus países. La función asesora puede resultar particularmente útil para el desarrollo de las negociaciones que realizan misiones diplomáticas especiales o los propios Jefes de Estado o de Gobierno. Como se puede apreciar, la diversidad y alcance de todas estas funciones convierten a la diplomacia permanente, y a los representantes diplomáticos, en un instrumento imprescindible de las relaciones entre Estados y, en último extremo, de la propia sociedad internacional. Sin embargo, los cambios experimentados en la vida internacional durante el último siglo han propiciado el desarrollo de nuevas formas de relación diplomática que resulta oportuno analizar. Dada esta naturaleza “sui generis“, el concepto de diplomacia parece ser poco claro para la mayoría, aun para hombres de gran capacidad, como el príncipe Czartoryski, diplomático polaco y ministro de Relaciones Exteriores del Zar, quien expresó, en su pesimismo, que ”no era una alabanza decir de una persona que es buen diplomático”. Hay quienes piensan que la diplomacia no es más que “el arte de disimular la verdad, o el de expresar el pensamiento de tal manera que se hiciese comprender exactamente lo contrario de lo que se pensaba”, o que es la cumbre de egoísmo en que ‘‘reina soberano el interés, erigido por sí mismo en árbitro entre lo que se puede y lo que se debe hacer” Pese a la opinión de muchos, la diplomacia tiene, algo que ver con la estrategia. No nos referimos, esta vez, tanto a la ciencia militar como más bien al potencial militar del Estado que el diplomático representa. El observador astuto puede llegar a una conclusión seductora: la de que mientras el potencial militar de una Potencia es considerable y temido, su diplomacia, parece eficaz; más cuando pierde su fuerza militar, empieza a declinar su “habilidad” diplomática. Ejemplos escolares podrían ser el caso de Austria-Hungría (especialmente y con anterioridad, Metternich); Italia, Francia, Inglaterra, y sobre todo los Estados Unidos. En cambio, Alemania y España podrían formar una excepción, dado que Alemania nunca ha seguido la norma de buscar amistades por medio de amistad, sino que ha empleado siempre la intimidación, la cual ha fracasado totalmente; España, en cambio, ha dejado de aprovechar las ventajas de sus conquistas admirables y únicas en la historia de la Humanidad, eón respecto a la organización diplomática de sus posesiones (cosa que  ha conseguido la diplomacia inglesa -en la forma de su Commonwealth), pero actualmente el ”Mundo Hispánico” es una realidad espiritual y viva. Sin embargo, no nos parece justa la observación, puesto que potencias de menor importancia como eran los Estados de la Península Italiana, Checoeslovaquia, Turquía, etc., dieron magníficos ejemplos de una diplomacia habilísima, ,aun sin poseer las primeras Fuerzas Armadas del mundo.

Clasificación de la Diplomacia: Diplomacia clásica”, ”Diplomacia democrática”

Creemos no equivocarnos al distinguir, ante todo, entre dos formas de la diplomacia: la diplomacia idealista y la realista. La primera, podría formar una clase aparte y comprender la diplomacia española, como diplomacia idealista por excelencia; y la otra, la realista, la maquiavélica. La primera reconoce a San Gabriel Arcángel como su Patrón y parte desde el punto de vista de la moral) la fe, la convicción religiosa. Aunque comprendemos perfectamente la opinión ·del prestigioso diplomático inglés; Harold Nicolson, que dice que el diplomático “no debe ser misionero” nos permitimos hacer constar que el tipo del diplomático español – dadas las características de la diplomacia española como una clase aparte de diplomacia –no cae en la falta de “ser puramente un misionero” ( aunque este concepto no debería ser despreciable: al revés!); y aunque si fuera así, qué derecho tenemos de juzgarlos como malos’ diplomáticos cuando actúan según su convicción interior. La otra forma de diplomacia, cuyo patrón es Hermes -el dios mitológico de muy dudosa honra- considera, como· motivo principal de su misión, el oportunismo. Al distinguir esas dos clases, lo hacemos objetivamente, sin formular un juicio de valor. La Historia muestra Naciones que cambian sus sistemas diplomáticos según las circunstancias, y con ello, en muchos casos, dieron muestras de habilidad y obraron provechosamente. Hasta podríamos admitir que una diplomacia ideal sería la que combinara ambos sistemas, conservando lo mejor de cada uno, sin mengua de la rectitud que debe caracterizar las acciones humanas. Se suelen distinguir también ”escuelas nacionales de diplomacia, que no son tendencias aparte” o doctrinas bien determinadas ni separadas. Son, más bien, una clasificación de lo antedicho, una diferencia, en la manera de negociar de varios Estados, o en su conducta tradicional corno consecuencia de su situación geográfica, de su historia, y demás circunstancias particulares: carácter nacional, conservación de la mentalidad, proceso de los Tratados, conocimiento del origen de los gobiernos en países extranjeros, el de las fuerzas que habían producido la forma de gobierno vigente .en los países receptores, los motivos de la diplomacia poco conocidos por los demás, etc. Así ocurrió en la antigua diplomacia, llamada clásica y así ocurre en la moderna, la democrática. Aquélla, que se pareció a una campaña militar, “era personal del monarca, en cuya solución y forma se involucraba para cada estado la posición que ocuparon sus enviados en los otros estados y el grado de consideración y de influencia que gozaron ante las clases directivas“. Esta antigua diplomacia era más dinámica, por consiguiente más positiva; los asuntos se despachaban en los salones elegantes, en reuniones mundanas (“diplomatie de boudoir”) – magníficos ejemplos son Metternich y Talleyrand-; en cambio, esta nueva tiene un carácter mercantil, de negocios.  Sin embargo no es exacto distinguir así entre la vieja y la nueva diplomacia puesto que la naturaleza humana no cambiará jamás, la substancia de la diplomacia subsistirá siempre; y dado que hay sólo un modo de arreglar las divergencias internacionales: esta distinción pierde todo su valor.

A pesar de la respetable opinión de Jules Cambon, nos permitimos hacer una observación: estamos de acuerdo en que “la naturaleza humana no cambiará” y en que “hay sólo un modo de arreglar las divergencias internacionales’‘ (aunque esta segunda frase tiene muchos y muy variables matices) pero debemos confesar que, puesto que ha cambiado todo el ambiente, la manera de vivir, el modo de pensar, el trato personal, han cambiado también los métodos de la diplomacia. Precisamente por eso y, a pesar de opiniones contrarias, podemos caracterizar la diplomacia democrática cuya madre es la democracia occidental. Sería exagerado afirmar que su autor fue Wilson, pues él ha sido más bien el hijo y no el padre de la democracia. Sin embargo, con su actuación durante las negociaciones de paz en París (después de la primera guerra mundial), llegó a tener, esta nueva diplomacia, un gran impulso que aumentó la creciente y veloz influencia internacional de los Estados Unidos de América. Esta nueva diplomacia es más bien hija y producción de tres factores, como lo hace constar agudamente Nicol son el desarrollo del sentido de la comunidad de las Naciones; apreciación de la importancia de la opinión pública y el progreso rápido de las comunicaciones; y puesto que el interés de varios Estados era común durante la primera guerra mundial (y lo mismo ocurrió durante la segunda), no fue difícil ponerse en una común plataforma. Por la radio, prensa, cine, etc., el público tiene cada vez más interés por los asuntos internacionales y el interés económico, industrial y comercial son los motivos más fuertes de toda actividad personal y común: era una necesidad fatal el nacimiento de esta diplomacia.

Hablemos primero de los dos últimos motivos: los medios de comunicación y el comercio, dejando para el final el interés común, que merece unas palabras más.

1) La prensa, la radio, el cine, etc., con una palabra, la propaganda, hoy en día es ya indispensable. El mismo Hitler reconoció el poder de la voz humana viva y la utilizó mucho en su campaña recurriendo a grandes mentiras; al excitar los vicios bajos de la gente, la vieja y tradicional cortesía, el tacto de la diplomacia han perdido mucho, desgraciadamente, de su valor y respeto que eran el resultado de una experiencia de varios siglos. Sin embargo, sería equivocado y falso suponer que por estos progresos de la comunicación, la diplomacia ha dejado de ser un medio vital en el contacto entre las Naciones. Al revés. Lisboa, el diplomático ele gran experiencia práctica dice que treinta y siete años de servicio le han convencido que la utilidad real del servicio exterior aumenta justamente en proporción directa con los nuevos inventos·: la prensa, el telégrafo, etc.

2) Respecto al comercio podemos decir que el agregado de comercio en las Embajadas tiene un papel cada día más predominante, hasta poder afirmar que los mismos embajadores son “agentes de compañía” que guardan los intereses económicos de su Nación con mucho más celo que el mostrado por los algunos diplomáticos con la independencia política de sus respectivos Estados. La antigua mentalidad en la diplomacia tenia prejuicio contra los ”cazadores de concesiones” y el “imperialismo económico” siendo partidarios de la idea ‘de “laisser fair“, pero a mediados del siglo pasado -por iniciación alemana, lo que seguían en seguida los norteamericanos- entró en la diplomacia el interés económico y a finales del siglo pasado aparecen los agregados de comercio “cuyas atribuciones van extendiéndose al mismo tiempo que ven disminuir las suyas los cónsules y son,  según Hanoteaux, la verdadera fórmula de la diplomacia comercial de nuestros días”  Creemos que todo esto es justo en la época de comercio e industria mundial cuando los intereses económicos juegan el papel decisivo en la política internacional cuyo medio es la diplomacia.

3) Respecto al primer punto nos resta decir algo más. Es cierto que el público se interesa por los asuntos internacionales y quiere estar enterado de lo que ocurre en las reuniones diplomáticas: Pero tenemos delante de nosotros un hecho rarísimo : el gran apóstol de la diplomacia pública, Wilson, que quería llegar a tratados internacionales por procedimientos abiertos y públicos para todos, se ha desviado de su doctrina, pues ocurrió en la realidad, que el Tratado de Paz después de la Primera Guerra Mundial, fue obra de trabajos estrictamente secretos y ni siquiera los representantes de los Estados interesados fueron admitidos. ¿Y qué ocurre hoy? No se resuelven los problemas de mayor delicadeza e importancia – muchas veces ni siquiera los tratan en las organizaciones internacionales creadas por y para el público.

La diplomacia no es cosa fácil. Es un arte y es una ciencia. En cuanto a arte, no podemos creer que los grandes artistas – sea un Michelangelo o Goya, una Zelma Lagerlof o Greta Garbo- producían sus obras maestras en la presencia de la gran publicidad. Manifestaron su arte ante el público: eso sí, pero el crear, el producir, el tener ideas, el ser inspirado: esto es cosa y resultado de la soledad. Después se llega a la publicidad. ”La gestión diplomática es por naturaleza secreta” y eso no cambia en el caso de los congresos internacionales tampoco, pues los Tratados entre los Estados, los que tengan mayor transcendencia, se concluyen entre los Estados sin preguntar a las Naciones Unidas y éstas no hacen más que incluirlos en su registro, recibir las ratificaciones y publicarlos. (No nos referimos aquí a Convenios, etc., tratados en la Asamblea de las Naciones Unidas). Puesto que las negociaciones son secretas y se hacen con la exclusión del público -¿Quizás hubo transmisiones por Radio de Teheran, de Yalta o de Potsdam,  no podemos convencernos, de ninguna manera, de la realidad de la publicidad de Tratados soñadas por el gran Presidente estadounidense, Wilson. Es verdad que se transmite por ejemplo por la  apertura de la sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas pero el resultado de estas sesiones es casi exclusivamente declaratorio, vale decir: se declara solemnemente un Orden de la Asamblea con respecto’ a crear una comisión con seis subcomisiones para los preparativos a la posterior redacción de declaración de principios sobre el daño que puede causar el consumo ilimitado· de la flor de una planta especial en la zona occidental del Río Amazonas.  Pero jamás nos enteramos, para decir un solo ejemplo, de los secretos de la verdadera diplomacia de una gran Potencia en el Cercano o Lejano Oriente.

La evolución de la Sociedad Internacional y las nuevas formas de Diplomacia

Si nos atenemos a los cambios experimentados por la sociedad internacional durante el último siglo, podemos apreciar una significativa aceleración de los acontecimientos internacionales que corre paralela a una mayor complejidad de los problemas que deben enfrentar los Estados y a una progresiva facilidad y rapidez de los medios de transporte y comunicación. Todo ello está provocando una constante erosión del tiempo de que disponen los gobiernos para adoptar sus decisiones y ejecutarlas, acentuándose de este modo el riesgo de errores de apreciación o evaluación política de la realidad internacional, con las graves consecuencias que puede acarrear en un mundo nuclearizado. Como ha se hablado certeramente Kissinger, el gobernante se enfrenta a la difícil elección entre “lo urgente y lo importante“. Además, durante este siglo la sociedad internacional ha visto multiplicarse el número de Estados y crecer exponencialmente el panorama de las organizaciones intergubernamentales. Ello impide que la mayor parte de los países del Tercer Mundo, incluso de las potencias medias, puedan arbitrar una red de misiones diplomáticas permanentes que se extienda a la totalidad de actores estatales y organismos internacionales. Un tercer factor sustancial es el que se deriva de la poderosa tendencia centralizadora que domina las estructuras político-administrativas de los Estados, especialmente en materia de política exterior y de seguridad, y que induce a los gobiernos a asumir el control y ejercicio de un número cada vez mayor de las actividades exteriores del Estado. Este creciente intervencionismo de las más altas instancias del poder ejecutivo, conduce a un protagonismo directo y personal de los Jefes de Estado o de Gobierno y de sus Ministros de Asuntos Exteriores en las negociaciones políticas, al tiempo que deben delegar en sus embajadores y expertos las negociaciones técnicas y las gestiones necesarias para garantizar la eficacia del proceso negociador y la aplicación de los acuerdos alcanzados. Estos cambios experimentados por la sociedad internacional han provocado como respuesta la emergencia de nuevas formas de relación diplomática o la proliferación de formas ya existentes pero poco frecuentes. En general podemos clasificarlas en tres categorías:

1.-La diplomacia en la cumbre.

2.-La diplomacia “ad hoc“.

3.-La diplomacia parlamentaria.

 

1.-La diplomacia en la cumbre.

Es la diplomacia que se realiza directamente por los máximos órganos estatales de la política exterior: Jefes de Estado; Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores. Esta forma de diplomacia se practicó ya durante el siglo XIX mediante el sistema de congresos periódicos que realizaron los más altos representantes de las potencias europeas. Más tarde, durante la segunda guerra mundial, las conferencias de Teherán; Moscú; Yalta y Potsdam, demostraron su importancia en la búsqueda de acuerdos sobre la colaboración bélica de los aliados o la articulación del sistema político mundial de la postguerra. Desde entonces ha ido adquiriendo una frecuencia y un peso crecientes en la política internacional hasta el extremo de que actualmente resulta difícil imaginar la negociación sobre alguna importante cuestión, mundial o regional, en la que no intervengan directamente los máximos responsables políticos del Estado. Dado el carácter eminentemente político y el máximo rango de poder y representatividad que ostentan los agentes de este tipo de diplomacia, presenta un alto grado de efectividad en sus resultados. La diplomacia en la cumbre condiciona la actividad diplomática de las representaciones permanentes al convertirla en meras ejecutoras de las decisiones adoptadas.

2.-La diplomacia “ad hoc”.

La diplomacia “ad hoc” expresión utilizada por primera vez por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, es una diplomacia caracterizada por su temporalidad y su excepcionalidad. En efecto, se trata de unas relaciones diplomáticas establecidas con objeto de resolver problemas o cuestiones internacionales que por su especificidad y/o su breve duración, no son abordadas por las misiones permanentes. En los trabajos de la citada Comisión de Naciones Unidas, se contemplaban tres supuestos de diplomacia “ad hoc“: los delegados en congresos o conferencias internacionales; los enviados itinerantes, encargados de desempeñar una misión en varios países, y las misiones especiales. Estas últimas son definidas en la Convención de 1969 como “una misión temporal que tenga carácter representativo del Estado, enviada por un Estado ante otro, con el consentimiento de este último, para tratar con él asuntos determinados o realizar ante él un cometido determinado.”

Los elementos característicos de las misiones especiales son los siguientes:

a).-Su temporalidad.

b).-Su cometido específico.

c).-Su origen, desarrollo y conclusión vienen determinados por un acuerdo interestatal.

Precisamente porque las misiones especiales se encuentran reguladas, de modo particular, por un acuerdo entre los Estados correspondientes, no se ven afectadas en su duración y cometido por las vicisitudes que puedan darse en las relaciones diplomáticas o consulares entre ellos. Una ruptura o suspensión de estas últimas no conduce, necesariamente, a una conclusión o suspensión de la misión especial. Los enviados itinerantes, carecen de una regulación jurídica propia. Básicamente pueden considerarse dos supuestos: los enviados itinerantes con rango diplomático, a los que se les aplicarán las normas internacionales relativas a los agentes diplomáticos, y los enviados itinerantes sin rango diplomático, a los que se aplicarán los usos de cortesía (comitas gentium) o las normas basadas en la reciprocidad. Por último, debemos referirnos a la diplomacia que se desarrolla entre los delegados o representantes de los Estados reunidos en un Congreso o Conferencia internacional. En función de las categorías de las Conferencias internacionales podemos distinguir entre:

a).-La diplomacia de las conferencias políticas. Una modalidad singular de esta categoría la constituyen las reuniones en la cumbre que, sin embargo, por razón de su importancia hemos preferido tratarlas como parte de la diplomacia en la cumbre. Un ejemplo de esta diplomacia de conferencias políticas lo constituirían las reuniones periódicas de la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea.

b).-La diplomacia de las conferencias ordinarias y extraordinarias convocadas por los organismos especializados y las organizaciones regionales; por ejemplo la Conferencia de Rio sobre el Medio Ambiente.

c).-La diplomacia de las conferencias ocasionales convocadas para preparar tratados internacionales; por ejemplo la Conferencia para la reducción de tropas convencionales en Europa.

d).-La diplomacia de las conferencias destinadas a crear nuevas organizaciones intergubernamentales u organismos especializados de las NN.UU.; por ejemplo la Conferencia de San Francisco

3.-La diplomacia parlamentaria.

Es la diplomacia que se desarrolla entre los Estados miembros de las OIG y las propias organizaciones. En efecto, los Estados miembros de una organización intergubernamental, establecen misiones diplomáticas permanentes acreditadas ante ella con objeto de canalizar cuantas actividades les corresponden como miembros. Una parte sustancial de esta diplomacia es la que se realiza en el marco del sistema de Naciones Unidas. Su regulación jurídica se encuentra recogida en el Convenio de Viena sobre la representación de los Estados en sus relaciones con las organizaciones de carácter universal, adoptado en 1975. A esta categoría pertenecen también las misiones permanentes de observación que pueden enviar aquellos Estados que careciendo de la condición de miembros de la organización, deseen establecer vínculos de colaboración estable con ella.

La Misión diplomática

Podemos definir la misión diplomática como aquella persona o conjunto de personas nombradas por un Estado, denominado acreditante, para desempeñar funciones diplomáticas bajo la autoridad de un jefe de misión en el territorio de otro Estado llamado receptor. 22 A diferencia de períodos precedentes, el actual Convenio de 1961 sobre relaciones diplomáticas, ha renunciado a considerar el derecho de legación como un atributo exclusivo y unilateral de cada Estado, pasando a considerar el establecimiento de relaciones diplomáticas como el resultado del mutuo acuerdo entre los Estados acreditante y receptor. Aunque la misión diplomática posee unos elementos personales y otros materiales, son aquellos y no estos los que verdaderamente definen a la misión como tal. Los elementos materiales poseen, como es lógico, un carácter estrictamente instrumental lo que significa que por sí mismos carecen de relevancia para la existencia misma de la relación diplomática. Por el contrario, el nombramiento y correspondiente aceptación del personal diplomático, aun careciendo de medios materiales tan elementales como los locales de sede, etc., constituyen una base suficiente para considerar la existencia de la relación diplomática, como lo demuestran los casos de misiones especiales. Las categorías del personal de la misión diplomática, definidas en los arts. 1 y 14 del convenio de 1961, son las siguientes:

a).-El Jefe de la misión:

Se considera Jefe de la misión “la persona encargada por el Estado acreditante de actuar como tal” .En virtud de este criterio corresponde al Estado acreditante el nombramiento del máximo responsable de la misión quedando reservado al Estado receptor la concesión del “placet” o aceptación de dicho nombramiento. Entre los Jefes de misión, el Convenio establece tres categorías, que se corresponden con las que se adoptaron en el Congreso de Viena de 1815, momento en el que se regularon por primera vez los distintos rangos del personal diplomático y los criterios de precedencia aplicables a cada uno de ellos. De este modo se indican las siguientes clases:

a).-Los Embajadores o Nuncios, acreditados ante los Jefes de Estado, y otros Jefes de misión de rango equivalente;

b).-Los Enviados, Ministros o Internuncios, acreditados ante los Jefes de Estado;

c).-Los Encargados de negocios, acreditados ante los Ministros de Asuntos Exteriores.

Como se puede apreciar en esta clasificación, el principal criterio diferenciador no reside, en contra de lo que habitualmente se cree, en la denominación que recibe el Jefe de misión sino en el órgano del Estado receptor ante el que se encuentra acreditado. En todo caso, el mismo art. 14 en su apartado 2 se a la expresamente que:

Salvo por lo que respecta a la precedencia y a la etiqueta, no se hará ninguna distinción entre los Jefes de misión por razón de su clase.”

Además del Jefe de la misión, también forman parte de ella el personal diplomático, responsable de las funciones estrictamente diplomáticas y organizado en diversas categorías (secretarios; consejeros; agregados; etc.) cuya denominación varía de unos países a otros; el personal administrativo y técnico, encargado de desempeñar las funciones administrativas y técnicas que exige el funcionamiento de la misión (mecanógrafas; traductores; etc.);el personal de servicio, formado por aquellas personas destinadas al servicio doméstico de la misión (chóferes; asistentes y personal de limpieza; etc.) y los criados particulares, que son aquellas personas dedicadas al servicio doméstico de algún miembro de la misión y que no son empleados por el Estado acreditante. Esta distinción entre los miembros del personal de la misión, posee particular importancia en dos ámbitos significativos: en relación con la nacionalidad que deben poseer y con referencia a las inmunidades y privilegios que les son aplicables. En efecto, por lo que respecta a la nacionalidad, el art.8 del Convenio de Viena de 1961 establece como principio que la nacionalidad del personal diplomático de la misión sea la del Estado acreditante y sólo admite, de modo excepcional, los casos en que la nacionalidad sea la del Estado receptor o la de un tercer Estado. En estos supuestos excepcionales se requiere el consentimiento del Estado receptor que en todo momento posee la libertad para retirarlo. En lo tocante a las inmunidades y privilegios nos remitimos al apartado siguiente. Junto a los elementos personales, la misión diplomática cuenta también con una serie de elementos materiales entre los que destacan los locales de la misión, que el art.1 del mencionado Convenio, define en los siguientes términos: “los edificios o partes de los edificios, sea cual fuere su propietario, utilizados para las finalidades de la misión, incluyendo la residencia del Jefe de la misión, así como el terreno destinado al servicio de esos edificios o de parte de ellos.” En otros artículos del mismo texto normativo se citan además como elementos materiales de la misión diplomática los siguientes: el mobiliario; los medios de transporte y de comunicación al servicio de la misión, sus archivos o documentos y demás bienes situados en los locales de la misión (arts. 22;24 y 27,1).

Privilegios e inmunidades diplomáticas

Históricamente, la concesión de ciertas inmunidades y privilegios a los embajadores se realizaron por los monarcas de forma unilateral y arbitraria, atendiendo a diversos criterios, tales como la importancia del soberano al que representaba el embajador, la pertenencia a una misma dinastía, el grado de amistad u hostilidad imperantes en las relaciones bilaterales, etc. Tras la consolidación del Estado moderno y el desarrollo de un incipiente Derecho internacional público, se desarrolló la teoría de la extraterritorialidad, recogida por Grocio en 1724, según la cual las leyes del Estado receptor no eran aplicables a la misión diplomática en base a la ficción jurídica de que sus locales y su personal formaban parte del territorio Estado acreditante a pesar de hallarse en el interior del Estado receptor. En la actualidad se sigue el criterio de la funcionalidad, que considera que las diversas inmunidades y privilegios se conceden para garantizar la función general que cumple la misión diplomática en orden a mejorar las relaciones internacionales. Así se afirma expresamente en el Preámbulo del Convenio de 1961, cuando se ala que:

Tales inmunidades y privilegios se conceden, no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados” y más adelante, el art. 25 establece que

El Estado receptor dará toda clase de facilidades para el desempeño de las funciones de la misión.”

Como reiteradamente ha se alado la doctrina, el criterio de la funcionalidad sólo puede explicar la concesión de unos privilegios e inmunidades básicos. No obstante, la práctica ha hecho que en numerosas ocasiones los Estados se reconozcan, bien sea en tratados particulares o mediante aplicación recíproca, privilegios e inmunidades que van más allá de lo que exige el desempeño de las funciones de la misión diplomática. El Convenio de Viena establece una distinción entre las facilidades; los privilegios y las inmunidades. Las facilidades más destacadas son las referentes a:

 

1.-Obtención de locales para la misión y de alojamiento para sus miembros.

2.-La libertad de circulación y tránsito del personal diplomático.

3.-La libre comunicación de la misión en temas oficiales.

En lo referente a los privilegios, merecen destacarse los siguientes:

1.-El uso de la bandera y el escudo del país acreditante.

2.-La exención de impuestos sobre los locales de la misión.

3.-La exención fiscal sobre los derechos y aranceles que perciba la misión por actos oficiales.

4.-La exención de impuestos y gravámenes reales o personales, ya sean estos nacionales, regionales o locales, del agente diplomático.

Finalmente, las principales inmunidades varían según que recaigan sobre los elementos personales o materiales de la misión diplomática. Entre ellas destacan:

1.-La inviolabilidad de los locales de la misión y de la residencia particular del agente diplomático

2.-La inviolabilidad de los archivos y documentos de la misión, con independencia de donde se encuentren.

3.-La inviolabilidad de la correspondencia oficial.

4.-La inviolabilidad del agente diplomático.

5.-Inmunidad de jurisdicción penal absoluta e inmunidad de jurisdicción civil y administrativa del agente diplomático, salvo para algunos supuestos menores (acciones reales sobre bienes inmuebles particulares; acciones sucesorias y ejercicio profesional o comercial al margen de sus funciones oficiales).

6.-Exención de cualquier prestación personal, servicio público o carga militar del agente diplomático.

El personal administrativo y técnico de la misión que no posean la nacionalidad del Estado receptor o tengan en él su residencia permanente, goza de los mismos privilegios e inmunidades, salvo la inmunidad de jurisdicción civil y administrativa, por cuantos actos realicen al margen de sus funciones oficiales. Estas inmunidades y privilegios se hacen extensivas a las familias del personal diplomático, administrativo y técnico, siempre y cuando no sean nacionales del Estado receptor. Al personal de servicio que no posea la nacionalidad del Estado receptor, ni tenga en él su residencia permanente se le aplican las inmunidades se aladas pero sólo para los actos realizados en el desempeño de sus actividades oficiales. Gozan, en cambio, del privilegio de exenciones fiscales y gravámenes sobre los salarios percibidos por sus servicios a la misión diplomática. Los criados particulares de los miembros de la misión que no sean nacionales del Estado receptor, ni tengan en él su residencia permanente, gozarán de las exenciones fiscales sobre sus salarios y de aquellos otros privilegios e inmunidades que les reconozca el Estado receptor. Ciertamente estos privilegios e inmunidades, pueden ser objeto de abusos por parte del personal de las misiones diplomáticas. En ocasiones, las Embajadas han amparado actividades de espionaje o terrorismo, aprovechando las ventajas que les ofrecía la inviolabilidad de locales, correspondencia, etc. Sin embargo, la utilidad que tales privilegios e inmunidades han tenido para el desarrollo de la diplomacia está, hoy en día, fuera de toda duda.

 David Odalric de Caixal i Mata: Historiador Militar, experto en Geoestrategia Internacional y Terrorismo Yihadista. Director del Área de Seguridad y Defensa de INISEG (Instituto Internacional de Estudios en Seguridad Global). Director del Observatorio contra la Amenaza Terrorista y la Radicalización Yihadista (OCATRY). Asesor en Seguridad y Defensa en HERTA SECURITY. Membership in support of the AUSA (Association of the United States Army) Miembro asesor de la Sección de Derecho Militar y Seguridad del ICAM (Ilustre Colegio de Abogados de Madrid). Membership in support of the Friends of the Israel Defense Forces. Miembro del Consejo Asesor del Likud-Serbia (Israel).  Miembro de Honor de la Academia Europea de las Ciencias, Artes y Humanidades