El marco regulador de la Defensa Nacional tiene su origen en la Constitución Española de 1978, cuyo preámbulo establece los valores sobre los que se inspira la Nación española (la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien común de cuantos la integran, en uso de su soberanía) y su aspiración de colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra. Estas dimensiones interna y externa serán claves en la conceptualización y desarrollo de la Defensa Nacional.
Particularmente, la Carta Magna se refiere a la defensa de España como “derecho y deber de los españoles” (art. 30), si bien establece que las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, es la Institución que tiene como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional (artículo 8). Otros artículos relevantes se refieren al “mando supremo de las Fuerzas Armadas” que corresponde al Rey (art. 62.h), así como la “declaración de guerra y paz”, previa autorización de las Cortes Generales (art. 63); la dirección del Gobierno en la “defensa del estado” y de la “Administración militar” (art. 97); y la “competencia exclusiva del Estado sobre la Defensa y las Fuerzas Armadas” (art. 149). En ellos se refleja que la Defensa ante peligros y amenazas es una preocupación vital y legítima para preservar un sistema de convivencia social fundado en los valores e intereses que se recogen en el texto constitucional. Desde una perspectiva histórica, la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar (LO 6/80) definió la Defensa Nacional como “la disposición, integración y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación, ante cualquier forma de agresión, debiendo todos los españoles participar en el logro de tal fin. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la unidad, soberanía e independencia de España, su integridad territorial y el ordenamiento constitucional, protegiendo la vida de la población y los intereses de la Patria, en el marco de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución” (artículo 2).
Para algunos expertos, esta definición era muy limitativa, pues identificaba la Defensa Nacional con la “supervivencia del Estado”, muy en línea con la teoría realista de las relaciones internacionales (Arteaga y Fojón, 2007). También se puede criticar, desde una perspectiva ética, la falta de una dimensión más amplia, como disposición de obrar en sociedad para lograr el bien común. Ambos aspectos no se subsanaron en la Ley Orgánica 1/1984 (LO 1/84), de 5 de enero, que modificó la LO 6/80, siendo derogada, a su vez, por la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (LO 5/05) actualmente vigente. En consecuencia, no hay ninguna definición normativa que matice o amplíe el concepto clásico de Defensa, que regulaba la LO 6/80, como aseguramiento de la integridad territorial y la vida de los ciudadanos y en la que el instrumento militar tenga el papel preponderante que tradicionalmente se le asigna. A pesar de esta carencia normativa, numerosos textos y documentos han profundizado en la interpretación del significado de la Defensa Nacional, a la luz de los cambios experimentados en el contexto estratégico y la revisión de la presencia de España en el contexto internacional. En particular, el Decálogo de Paz y Seguridad, presentado en el Parlamento el 23 de octubre de 1984, fue un instrumento muy valioso para definir el modelo de integración de España a los organismos internacionales con competencias en materia de Defensa, como la OTAN, la NNUU y la Unión Europea Occidental, de la que aún España no formaba parte. Al mismo tiempo, abogó por un ajuste en los “aspectos defensivos” de las relaciones bilaterales con EEUU, de acuerdo a nuestros “intereses”. Es así como en los años sucesivos se produce la superación del aislamiento y la autarquía del régimen precedente y el paso a una verdadera internacionalización de la defensa española, como consecuencia de la redefinición del modelo español de participación en la OTAN y la integración en la UEO; principales sistemas de alianzas defensivas comprometidas con la defensa colectiva de sus estados miembros o la defensa mutua en caso de un ataque armado. Un salto cualitativo muy significativo se produce tras la caída del muro de Berlín, con indudables consecuencias internas y externas para todos los modelos de Defensa de los países de nuestro entorno y, en consecuencia, para España. Así, el Dictamen de la Comisión Mixta, no permanente, Congreso de los Diputados-Senado para establecer la fórmula y plazos para la plena profesionalización de las Fuerzas Armadas, vincula en su análisis del escenario estratégico internacional la evolución de los dos conceptos –seguridad y defensa- en el ámbito occidental. En este contexto, señalaba que el concepto tradicional de seguridad de la etapa anterior se centraba básicamente en aspectos militares, mientras el nuevo concepto tiene una visión más global e incluye elementos como la estabilidad y cooperación, incluyendo factores sociales, económicos, ecológicos, etc.. Y añade que la defensa nacional, aunque es una responsabilidad primaria del estado, no tiende a abordarse sólo individualmente, sino en el marco de organizaciones internacionales, desde el convencimiento de que la “seguridad es cosa de todos y sus problemas se resuelven entre todos. Aparece así el concepto de seguridad compartida”.
En consecuencia, la defensa comienza a ser entendida como una dimensión más del concepto amplio de seguridad. Sin descuidar la “capacidad de autodefensa”, el Dictamen asume que las naciones tienen que llevar a cabo nuevas misiones en respuesta a mandatos de organizaciones multilaterales como consecuencia de la aparición de nuevos riesgos y desafíos de carácter multidireccional y multifacético. Implica también el compromiso de contribuir al mantenimiento de la paz mundial y, en consecuencia, a la defensa del sistema de valores que encarna nuestra Constitución. La relevancia de estas organizaciones -entre las que el Dictamen incluye a la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (la OSCE)- radica en la legitimidad, respaldo internacional y fuerza moral que proporcionan a las operaciones militares para llevar a cabo la imposición o el mantenimiento de la paz. El Libro Blanco de la Defensa del año 2000 asume el concepto de seguridad compartida que, junto con la defensa propia y la defensa colectiva que encarna primordialmente la Alianza Atlántica, son principios fundamentales que guían las responsabilidades y actuaciones soberanas de naciones como España. Con este nuevo planteamiento, nuestro país asume el principio de la indivisibilidad de la seguridad, pues es difícil concebir en nuestro entorno un riesgo que no afecte a la seguridad de nuestros socios o aliados en mayor o menor medida. Por ello, había que reforzar la seguridad a través de todos los instrumentos posibles. Entre ellos, se encontrarán, sin duda, los que proporcione la Unión Europea como consecuencia del desarrollo progresivo de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y de la asunción de las competencias y misiones de la extinta UEO y otras nuevas en los sucesivos Tratados de la Unión. Así pues, en la última década de los 90, la defensa pasó a ser un instrumento no solo al servicio del interés nacional sino también de la paz regional e internacional, y la las Fuerzas Armadas una herramienta en apoyo a la acción exterior del Estado.
La Revisión Estratégica de la Defensa (RED), iniciada en 2001 y publicada en 2003, así lo constata. Conflictos como los de la antigua Yugoslavia y la materialización de la amenaza terrorista el 11 de septiembre de 2001, que desencadenó la activación por primera vez en la historia de la cláusula de defensa colectiva de la OTAN – entre otros- exigieron nuevos esfuerzos por parte de la comunidad internacional y de los Estados en particular para contribuir a la estabilidad y alcanzar un fin común: la paz, surgiendo nuevas demandas colectivas de participación en misiones de gestión de crisis, que solo podían responderse desde la seguridad compartida. En este contexto, la RED reforzó esta nueva concepción de la defensa, como esfuerzo colectivo de diversos Estados y sus Fuerzas Armadas para alcanzar un fin común ligado a la seguridad compartida a través de nuevas misiones en el exterior. Así, la proyección de fuerzas y los ejércitos expedicionarios fueron adquiriendo un mayor protagonismo en el seno de las organizaciones internacionales de seguridad y defensa. Más allá de este debate, una importante aportación de la RED descansa en la definición de los intereses nacionales de seguridad, tanto en el Planteamiento General, como en el Anexo A, distinguiendo entre intereses vitales, estratégicos y otros intereses de seguridad, como contribuir a la estabilidad y a la paz internacionales y a la consecución de un orden internacional de seguridad y de respeto a los derechos humanos. En este contexto, definió unas líneas de acción estratégica, entre las que figuraban la proyección de la estabilidad y la respuesta ante cualquier posible agresión, no solo de tipo convencional, bien en solitario, en alianzas o en coaliciones internacionales. Como importante novedad, la RED abrió el debate sobre la definición de la concepción estratégica española a la sociedad civil, como se explicita en el Anexo H, lo que enriqueció, sin duda, la evolución de sus trabajos y el resultado final.
Más adelante, la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de Defensa Nacional (LO 5/05) asumió estos grandes cambios ocasionados por la desaparición de la política de bloques, la emergencia de la globalización y la integración activa de España en las organizaciones internacionales, dando como resultado la participación en operaciones de paz y otras actuaciones de respuesta a los nuevos riesgos y amenazas a la paz y seguridad internacionales, como el terrorismo transnacional. Es más, estos cambios supusieron una importante transformación en las estructuras, funciones y organización de los Ejércitos y Armada, una vez suspendido el servicio militar obligatorio y la implantación de un nuevo modelo de Fuerzas Armadas profesionales. En este contexto, la LO 5/05 recoge las nuevas misiones no contempladas en la normativa anterior (art. 15), la preeminencia del Parlamento para autorizarlas (art. 17) y el establecimiento de las condiciones en que deben llevarse a cabo (art. 19), siempre y cuando aquéllas “no estén directamente relacionadas con la defensa de España o el interés nacional”. Esta ley consagra, además, el Consejo de Defensa Nacional (CDN) como el órgano colegiado, asesor y consultivo del Presidente del Gobierno en materia de Defensa (art. 8). La entrada en vigor de esta Ley Orgánica supone un avance muy significativo. Si bien sigue vinculando los términos “seguridad y defensa” en un mundo cada vez más interdependiente, fundamenta nuestra estrategia en un sistema multilateral de acciones e iniciativas, basado en la responsabilidad fundamental del Consejo de Seguridad de NNUU en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. De igual forma, concede un extraordinario valor a la promoción del desarrollo de una cultura de defensa “con la finalidad de que la sociedad conozca, valore y se identifique con su historia y con el esfuerzo solidario y efectivo mediante el que las Fuerzas Armadas salvaguarden los intereses nacionales”, correspondiendo al resto de los poderes públicos contribuir al logro de este fin.
Será unos años más tarde cuando España se sume definitivamente al conjunto de naciones que elaboran documentos estratégicos sobre su propia visión de la seguridad, de forma omnicomprensiva, amplia y transversal, identificando claramente las singularidades de los desafíos a los que nos enfrentamos y los recursos para hacerles frente. La Estrategia Española de Seguridad “Una responsabilidad de todos”, publicada en 2011 (EES11) añade nuevos elementos a este desarrollo. Por un lado, contempla los intereses vitales y estratégicos de España, íntimamente ligados a nuestros valores democráticos y del estado de derecho, reflejo de las convicciones de nuestra sociedad, regidos en la Constitución Española y en la Carta de Naciones Unidas. Por otro lado, asume, por primera vez, el enfoque integral para que todas las dimensiones de la seguridad, incluida la defensa, puedan converger en objetivos comunes, habida cuenta de las múltiples relaciones existentes entre ellas y a fin de dar respuestas eficaces a los complejos retos de seguridad del mundo actual. Mención especial merecen los instrumentos considerados tanto para defender los intereses exclusivamente nacionales como aquellos compartidos con nuestros socios y aliados, ya sean fruto de relaciones bilaterales o resultado de nuestra pertenencia a organizaciones internacionales. Son la diplomacia, las Fuerzas Armadas, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los servicios de inteligencia, la protección civil, la cooperación al desarrollo, y las relaciones económicas y comerciales. El documento se refiere finalmente a la posibilidad de abrir este debate a la sociedad civil, creando un Foro Social, para “realizar análisis compartidos en materia de seguridad”, lo que generó numerosas expectativas para fomentar la participación ciudadana en tan relevante cuestión. Aunque el horizonte establecido para la Estrategia fue de una década, revisable cada cinco años, lo cierto fue que, tras la llegada de un nuevo Gobierno al poder, se llevó a llevó a cabo su revisión, adaptando y actualizando su contenido, con pretensión didáctica, a los cambios del escenario estratégico, cuyo resultado fue la configuración de un Sistema de Seguridad Nacional.
Así se contempla en la Estrategia de Seguridad Nacional “Un proyecto compartido”, publicada en 2013 (ESN13). En el Prólogo, el Presidente del Gobierno subraya que la Seguridad Nacional “debe ser objeto de una Política de Estado”, con continuidad en el tiempo, capaz de superar los marcos temporales y las agendas políticas de cada Gobierno. Para ello, entiende que es imprescindible la colaboración y el apoyo del ciudadano, y se favorezca su implicación a través del fomento de una cultura de seguridad sólida, basada en el previo conocimiento, concienciación y sensibilización sobre la importancia que reviste la seguridad. De hecho, la promoción de una cultura de seguridad se configurará como uno de los principios sobre el que debe sustentarse el Sistema de Seguridad Nacional, estructurado en torno a un Consejo de Seguridad Nacional y los Comités Especializados. Aunque no se especifica la constitución de un Foro social, como contemplaba la EES11, la ESN13 abre la posibilidad de que “personas en su condición de expertos” puedan participar en el Sistema, “cuando el Consejo tenga que tratar temas con repercusión en la Seguridad Nacional relacionados con sus competencias o conocimiento” .Respecto a la Defensa, la ESN13 tiene una clara autolimitación en su concepción, al ligar su principal objetivo a “hacer frente a los conflictos armados”, obviando otros aspectos relacionados con la prevención u otras opciones de empleo de las capacidades y medios militares en el ejercicio de atribuciones que le son propias, como la Diplomacia de Defensa, basada en el diálogo y cooperación a nivel bilateral con nuestros aliados, socios y países amigos en apoyo a la acción exterior del Estado.
Esta dimensión de la Defensa sí se contempla en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado. En particular, el artículo 15 recoge la contribución de la defensa, a través de las Fuerzas Armadas, al conjunto de la acción exterior del Estado, así como a la proyección internacional de España y al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Será en la nueva Estrategia de Acción Exterior (EAE), publicada en octubre de 2014, cuando se especifique que “la contribución de España a la paz y seguridad internacionales no se limita a las misiones militares. Se extiende también a las acciones multilaterales de diplomacia preventiva, las gestiones posconflicto y el fortalecimiento institucional y administrativo de los países más vulnerables”. Así se considerará en los sucesivos informes de seguimiento de la EAE. Doctrinalmente, la Ley 36/2015, de Seguridad Nacional (L36/15) determinará, por primera vez en nuestro marco normativo, la definición de este concepto y sus componentes fundamentales. Por un lado, entiende por seguridad nacional “… la acción del estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y el bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos adquiridos”. Por otro, el texto normativo resalta que la Defensa Nacional es un componente fundamental de la Seguridad Nacional, junto con la Seguridad Pública y la Acción Exterior, por este orden, que se regulan por su normativa específica”. También codifica la composición y funciones del Consejo de Seguridad Nacional (art. 21) y adjetiva la promoción de una Cultura de Seguridad Nacional (art. 5), como requisito indispensable para el disfrute de la libertad, la justicia, el bienestar, el progreso y los derechos de los ciudadanos.
Finalmente, la Estrategia de Seguridad Nacional “Un proyecto compartido de todos y para todos”, publicada el 1 de diciembre de 2017 (ESN17), es continuista en relación a las aproximaciones realizadas hasta la fecha. Así, vuelve a enfatizar que la Seguridad Nacional se concibe como la acción del Estado dirigida “a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales” y que la Defensa Nacional es componente fundamental de la Seguridad Nacional junto con la Seguridad pública y la Acción Exterior, apoyados por los servicios de Inteligencia e Información del Estado.
Sin embargo, hay dos importantes novedades en relación a la Defensa Nacional: la ampliación de su objetivo y de sus líneas de acción, que pasan de 12 a 15, en este campo. El objetivo se desdobla en varias consideraciones, a saber: “asegurar la defensa de la soberanía e integridad de España y la protección de la población y el territorio frente a cualquier conflicto o amenaza proveniente del ámbito exterior, de forma autónoma o junto a socios y aliados. Asimismo, contribuir a crear un entorno internacional más estable y seguro mediante la proyección de estabilidad y el refuerzo de la cooperación con los socios, particularmente en las áreas de interés para España.”. Y, como líneas de acción para su consecución, destaca un mayor enfoque en la prevención de conflictos y en la potenciación de la Diplomacia de Defensa, entre otros aspectos. Otra importante novedad de la ESN 17 radica en su proceso de elaboración y desarrollo. Además de un grupo de trabajo compuesto por representantes de todos los ministerios implicados, se plasma la voluntad de incorporar aportaciones de la sociedad civil en una acción del Estado –la Seguridad Nacional- que nos compete a todos. En este sentido, más de cincuenta personas – representantes de Universidades, Centros de Pensamiento, del sector privado y de asociaciones relacionadas con la Seguridad Nacional- participaron en un Comité Asesor creado para tal fin. La ESN 17 contempla también, como la anterior, la participación de personas “físicas o jurídicas” en reuniones del Consejo de Seguridad Nacional, cuando se estime que su contribución puede ser relevante.
Otra iniciativa tiene que ver con el compromiso de elaborar un Plan Integral de Cultura de Seguridad Nacional, que servirá de catalizador para la implantación progresiva de una Cultura de Seguridad Nacional, que sea verdaderamente “inclusiva, participativa y colaborativa” y en la que la Cultura de Defensa debe tener su encaje, para cumplir con los objetivos generales de la Seguridad Nacional. Esta importante evolución pone de relieve que, en cualquier ejercicio de reflexión estratégica, es importante contar no sólo con las Administraciones públicas y entidades privadas sino también con la participación de la sociedad civil, si se desea implicar a los ciudadanos en estas cuestiones y aumentar la conciencia y cultura de Seguridad Nacional. Se trata de una metodología iniciada con la RED en 2003 y que se reafirma en 2017, y cuyos elementos se afianzan como política pública en sentido ético para lograr el bien común. Y es que la seguridad es un pilar básico indispensable para gozar de nuestros derechos y libertades individuales y colectivas, y avanzar hacia nuestro progreso y bienestar, al mismo tiempo que persigue contribuir activamente a la paz y seguridad internacionales. Y las Políticas que la desarrollan – de Seguridad Nacional y de Defensa– tienen su fuente de legitimidad en nuestro ordenamiento constitucional, en el marco normativo que lo desarrolla y en los compromisos asumidos en el seno de las organizaciones internacionales de las que España forma parte. En este contexto, la plasmación en acciones y actuaciones que cumplan los objetivos de la Defensa Nacional se concreta en la Política de Defensa, que los responsables del Gobierno de la Nación plantean y dirigen, y que se analiza a continuación.
Fuente y Bibliografía consultada:
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AZNAR FDEZ.-MONTESINOS, F., BERENGUER, J.F., DIEZ ALCALDE, J. y LABORIE IGLESIAS, M. (2013). Los conceptos de seguridad y defensa de España. En Conceptos de Seguridad y Defensa de los países Iberoamericanos. CENTRO DE ALTOS ESTUDIOS NACIONALES, COLEGIO DE DEFENSA DE URUGUAY, Montevideo.
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David Odalric de Caixal i Mata: Historiador Militar, experto en Geoestrategia Internacional y Terrorismo Yihadista. Director del Área de Seguridad y Defensa de INISEG (Instituto Internacional de Estudios en Seguridad Nacional). Director del Observatorio contra la Amenaza Terrorista y la Radicalización Yihadista (OCATRY). Asesor en Seguridad y Defensa en HERTA SECURITY. Director de OSI INTELLIGENCE (Occidental Studies Institute-USA) Membership research projects in support of Veterans of the Armed Forces of the United Kindom. Membership in support of the AUSA (Association of the United States Army) Miembro asesor de la Sección de Derecho Militar y Seguridad del ICAM (Ilustre Colegio de Abogados de Madrid). Membership in support of the Friends of the Israel Defense Forces. Miembro del Consejo Asesor del LIKUD-SERBIA (Israel)