# Artículos

LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE SEGURIDAD

 

La seguridad implica un conjunto amplio de asuntos que trascienden a la seguridad pública, y que deben atenderse a través de políticas públicas, que integren al gobierno y a sus diferentes órdenes de forma coordinada. En el trabajo se propone la incorporación de un significado diferente en la normatividad federal y en el de las entidades, con el concepto de seguridad interior, que permita abarcar varios asuntos, e impulsar la cooperación inter e intragubernamental en las políticas públicas.

La propuesta se basa en la consideración de que en la normatividad mexicana el significado de seguridad se restringe en exclusiva a la pública, y su responsabilidad se le asigna a las dependencias policiales. Para cuestionar dicha consideración, y alcanzar el objetivo planteado, primero se exponen los fundamentos teóricos de los conceptos empleados; luego se revisa la normatividad federal, para identificar el significado de seguridad plasmado en la Constitución, así como en las leyes de seguridad nacional y del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP). En tercer lugar, con el mismo fin se revisa la normatividad de las entidades federativas, en específico las constituciones locales, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, las leyes orgánicas de la administración pública y las de seguridad pública, y al final se presentan las conclusiones.

La seguridad tiene un significado muy amplio, y el clásico, de acuerdo con la teoría liberal, es que constituye la esencia y el deber ser del Estado. Esta visión se dividió en dos áreas: la defensa frente a amenazas externas al Estado -representadas principalmente por otros Estados-, que es materia de la seguridad nacional, y la seguridad interior, que es responsabilidad del gobierno y forma parte de la seguridad pública. Sin embargo, en un contexto histórico en el que las amenazas a la seguridad ya no son producto de la lucha entre Estados, donde no existe una separación clara, sino una relación cada vez más fuerte entre asuntos internos y externos o locales y globales, y donde los nuevos riesgos provienen de actores que buscan permanecer ocultos, han surgido nuevas propuestas para el término identificadas, sobre todo, en la seguridad interior, la humana y la democrática.

De acuerdo con Michel Foucault (2010, 86), la seguridad es un concepto que nace junto al liberalismo, y se refiere a una forma de gobernar con el objetivo de “[…] garantizar que los individuos o la colectividad estén expuestos lo menos posible a los peligros”, lo que lleva a la implementación de procedimientos de control, coacción y coerción en torno a la salud (control de enfermedades e higiene), el crimen, así como el combate a las conductas “antisociales” y la defensa frente a amenazas externas al Estado, identificadas principalmente en la acción de otros Estados.2 Dicha definición se mantuvo vigente hasta el final de la guerra fría. La configuración geopolítica posterior impulsó la lucha por los derechos humanos, la democracia y el desarrollo, y llevó a la construcción de otras definiciones. Al mismo tiempo, los grupos terroristas y del crimen organizado han constituido nuevos fenómenos que obligan a la reconfiguración del significado. Estos temas, junto con los derechos humanos y el desarrollo han buscado ser prioritarios para la seguridad; la discusión se encuentra en determinar qué elemento tiene prioridad sobre los demás, según su importancia en el corto o largo plazo, y los recursos disponibles por parte del gobierno. Esto ha originado sus definiciones contemporáneas: la “seguridad” como producto del uso de la fuerza y como producto de la paz y del funcionamiento del Estado de derecho (Barbé y Perni 2001, 4). En el primer caso, para lograr el control, ubica a las fuerzas armadas y a los cuerpos de policía en una posición determinante, para enfrentar al terrorismo o al crimen organizado; en cambio, el segundo implica la existencia funcional del conjunto de instituciones del gobierno, para buscar la universalización de los derechos humanos y el desarrollo.

A continuación se presenta una breve exposición sobre el significado e implicaciones de las dos grandes visiones actuales sobre la seguridad: a) la que considera que las amenazas a la seguridad se ajustan a la definición clásica del liberalismo, que mantiene la división entre la nacional y la pública, pero incorpora asuntos contemporáneos y estrategias para combatir problemas como el terrorismo y el crimen organizado y b) la que considera que la seguridad se alcanza mediante la universalización de los derechos humanos y la promoción del desarrollo.

Seguridad pública

La seguridad pública está asociada a la función gubernamental, relacionada con el control de la sociedad dentro del Estado. Desde la visión liberal, la seguridad nacional se entendía como la defensa del Estado, a través de la diplomacia y la acción militar, y la pública como la acción del gobierno para lograr el control de la sociedad, mediante instituciones como la policía, los sistemas penales, penitenciarios y los manicomios (Melossi y Pavarini 1980; Foucault 2010). La visión liberal de la seguridad pública considera que el gobierno en su conjunto, no sólo la policía, es responsable de ella. Al analizar la evolución histórica del gobierno, Guerrero (1972), Uvalle (1993) y Foucault (2010) señalan que éste tiene la función de mantener un control y generar certidumbre, para lo cual se apoya en herramientas administrativas, entre las que destaca la fuerza pública. Esto es importante, porque obliga a señalar que la seguridad es responsabilidad de todo el gobierno, aunque en la actualidad se ha restringido a entenderla como consecuencia de la actuación de los cuerpos policiales.

Las definiciones actuales de la seguridad pública aluden a la conservación del orden. En términos de Rosas (2012, 15), “el concepto de seguridad pública se refiere al mantenimiento de la paz, la ley y el orden públicos”, que se puede entender también como la imposición del orden a través del Estado de derecho y de la represión, mediante las sanciones judiciales y de la acción policial (Saint Pierre 2012, 42). Además de mantener el orden, de acuerdo con Silva (2011, 214), el papel de la seguridad pública es establecer un equilibrio entre los intereses constitucionales que se encuentren en conflicto o, en otras palabras, resolver problemas entre los integrantes de una misma sociedad, por medio de la impartición de justicia. También puede comprenderse como que está determinada por dos grandes elementos: las instituciones que constituyen al Estado de derecho y las herramientas que permiten imponerlo. Las primeras constituyen el conjunto de reglas que generan los incentivos para la estabilidad, el respeto a la ley y la conservación del orden; es decir, la capacidad de la autoridad para hacer el uso legítimo de la fuerza. La herramienta más clara se identifica en los cuerpos policiales; sin embargo, como señala Yáñez (2003, 5), no debe entenderse que la fuerza pública sólo está conformada por la policía, sino que incorpora la aplicación de sanciones administrativas, penales y la ejecución de resoluciones judiciales. La policía, como indica Saint Pierre (2012, 43), es responsable de mantener el orden social al imponer el Estado de derecho, y reprimir por la fuerza las conductas antisociales, con el apoyo de los sistemas penal y penitenciario; a lo cual debe agregarse que la responsabilidad debe necesariamente surgir del mismo Estado de derecho, ya que de lo contrario la institución corre el riesgo de convertirse en lo que trata de combatir (Nacos 2010, 205). Las amenazas contemporáneas a la seguridad han obligado a reconfigurar los significados conceptuales, y a buscar su integración funcional; en particular, las representadas por el crimen organizado, el terrorismo y los desastres naturales, que tienen un impacto local. Sin embargo, de forma gradual se ha demostrado que los gobiernos locales y subnacionales son incapaces de enfrentarlas solos, haciendo necesaria la colaboración intergubernamental y la conformación de la seguridad nacional y pública, cuya articulación se ha desarrollado a través del concepto de seguridad interior. Desde este enfoque se mantiene la visión tradicional de que existen enemigos del Estado que deben ser identificados y enfrentados (incluso eliminados), así como amenazas ambientales, pero que operan o tienen mayor repercusión dentro del Estado y, sobre todo, en el ámbito local. En consecuencia, esto conduce a la identificación de estos riesgos o peligros, y ayudan al diseño e implementación de estrategias intergubernamentales para combatirlos o eliminarlos.

La seguridad interior

La transformación de los actores políticos después de la guerra fría llevó a una reconfiguración de los conceptos relacionados con la seguridad. La aparición de organizaciones criminales y grupos terroristas condujo a una reorganización de las instituciones de seguridad pública y nacional; al mismo tiempo, las amenazas por epidemias o grandes desastres naturales constituyen riesgos para la salvaguardia del Estado. Entre los elementos determinantes de la seguridad interior están la coordinación interna de cada orden de gobierno y también lo que existe entre ellas, con el reconocimiento del papel de los gobiernos subnacionales en la estrategia, que por lo general no son tomados en cuenta en la seguridad nacional. Además, permite considerar una variedad de asuntos que trascienden a la seguridad pública y nacional, que se relacionan con la protección ante desastres naturales, grandes accidentes, consumo de recursos naturales y epidemias, entre otros. 

Los conceptos tradicionales de la Seguridad

El término de seguridad interior se deriva directamente de homeland security, desarrollado en Estados Unidos después de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. En particular, a diferencia del concepto de seguridad nacional, los riesgos y amenazas ya no sólo se refieren a la competencia con otros Estados. Desde este enfoque, se piensa que la globalización y los medios de comunicación incrementan la vulnerabilidad y magnifican los efectos, una vez que ocurre alguna contingencia. Por un lado, las sociedades urbanas son muy vulnerables a los desastres naturales, epidemias y a los atentados terroristas, además de que la globalización ha incrementado la accesibilidad de las organizaciones criminales y terroristas a grandes recursos financieros, armamentistas, técnicos y tecnológicos (Chertoff 2009; Foster1978). Esta situación es reconocida por el Gobierno de Estados Unidos, que se ha visto obligado a diseñar e implementar estrategias desde la federación, pero también desde los gobiernos locales y estatales, a través de la integración de sus instituciones en torno a medidas de seguridad interior, para identificar y neutralizar los riesgos y amenazas, y poner énfasis en el papel de los cuerpos policiales, de inteligencia y de reacción inmediata, para la prevención de acciones de estos grupos o la reacción ante su ocurrencia. En palabras de Collins y Baguette (2009, 7), la seguridad nacional se refiere a la protección de los intereses del país, a través del Ejército, de las políticas exteriores y de la comunidad de inteligencia; y la interior a los esfuerzos del gobierno federal y también de los estados, autoridades locales y sus comunidades, para hacer lo propio contra amenazas humanas y naturales. La seguridad interior requiere de la colaboración de los estados con el gobierno federal; en primer lugar, para que éste los asesore en la identificación y protección de su infraestructura estratégica, así como para la reacción adecuada en caso de ser necesaria. En segundo lugar, para garantizar un flujo de información entre las dependencias gubernamentales, para identificar de manera apropiada los riesgos y amenazas en el territorio, labor primordial de los gobiernos locales y estatales, para neutralizar a los actores que pudieran representar un peligro. Y, en tercero, para apoyar a los estados en el diseño de un plan de seguridad interior, que les permita proteger su infraestructura y a su población, y así reconocer su responsabilidad en la tarea, y fomentar mecanismos para incluir la participación ciudadana. La estrategia de seguridad interior asigna un papel determinante a los estados, a pesar de ser el gobierno federal el responsable de su diseño. Esto se debe a que todos los desastres son locales, tal como señala Mayer (2009, 38) “cuando ocurre un desastre, la comunidad local es la primera en responder, seguidos del Estado, seguidos por los estados de la región y finalmente por el gobierno federal” (traducción propia). Este supuesto se apoya en que los gobiernos locales y estatales pueden proveer servicios públicos de manera más eficiente y efectiva que el federal, además de que en estas jurisdicciones se desarrollan innovaciones importantes en el uso de instrumentos de políticas públicas (Judd 1983).

Tradicionalmente, el Estado ha constituido el objeto referente de la seguridad. El Estado asume la responsabilidad de proteger a sus ciudadanos y demanda su lealtad. Así, la seguridad de los ciudadanos de un país está garantizada cuando la propia seguridad del Estado también lo está. Este modelo tradicional de seguridad queda reflejado en el término Seguridad Nacional que según G. Kennan (1948) es “la capacidad continuada de un país para proseguir el desarrollo de su vida interna sin interferencia seria, o amenaza de interferencia de potencias extranjeras”. La seguridad nacional gira alrededor del paradigma realista, en virtud del cual la política mundial es invariablemente una lucha entre Estados por el poder, bajo una situación de anarquía, compitiendo por sus propios intereses nacionales. En ese contexto, los Estados confían en el poder militar para garantizar esos intereses contrarrestando las amenazas que surgen de la fuerza armada de otros Estados. Así, soberanía nacional y equilibrio de poder, entendido como la distribución del mismo entre los distintos Estados, se encuentran inequívocamente unidos a lo que se entiende por seguridad. Se trata de proteger, desde una perspectiva interna, los intereses nacionales. Bajo este mismo modelo y durante el siglo XX, las “alianzas” constituyeron la forma predominante de seguridad regional dando lugar a la denominada Defensa Colectiva con el que un grupo de países de similar ideología se enfrentaban a una amenaza militar común. Con su fallido antecedente de la Sociedad de Naciones, la fundación de las Naciones Unidas viene a superar la noción de seguridad nacional al incluir en su agenda aspectos no militares. El artículo 55 de la Carta de las NNUU señala que “con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá: a) niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social; […]c) el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos […]”. Consecuentemente, la ONU crea agencias especializadas con el objetivo de promover este propósito en el que el individuo parece convertirse en el centro de interés. Esta nueva visión propia del pensamiento político liberal, se materializa en el concepto de Seguridad Colectiva por el que se proscribe el recurso a la violencia como forma de salvaguardar los intereses nacionales, salvo en caso de autodefensa. Para Ballesteros “la seguridad colectiva es el fruto de una decisión conjunta de determinados países y en la que se adquiere el compromiso de condicionar las respectivas políticas de seguridad a las de los demás, equilibrando solidariamente las diferencias de intereses, atenuando incertidumbres y desalentando comportamientos agresivos”. Sin embargo, Influido por el enfrentamiento bipolar de la segunda mitad del siglo XX, el sistema de seguridad colectiva de la ONU muestra sus limitaciones.

Los cambios tras la Guerra Fría

Tras el fin de la Guerra Fría y como consecuencia de la globalización, las amenazas dejan de poseer un carácter puramente militar, ampliándose el concepto de seguridad. Problemas globales, transfronterizos en su mayoría, tales como el crimen organizado, el terrorismo, la degradación del medio ambiente, la disputa por los recursos naturales, los flujos incontrolados de refugiados, la inmigración no regulada, la pobreza y el hambre se han convertido en riesgos para la humanidad de una importancia similar a la de la tradicional defensa militar. Por ello, algunos consideran que es preciso ampliar el concepto de seguridad de manera multisectorial y a distintos niveles, y consideran que la territorialidad y la defensa militar no deben ostentar la predominancia. Además, en el último lustro y bajo la repercusión de la actual crisis económica global, el entorno internacional, cada vez más complejo, vendría a señalar que los retos a la seguridad de hoy no pueden ser divididos entre aquellos de carácter “interno o externo” y entre “civiles y militares”. En esta profundización del concepto de seguridad pueden distinguirse dos corrientes bien diferenciadas. La primera de ellas es defendida por aquellos que aceptando la inclusión de nuevos factores, siguen considerando al Estado como el objeto fundamental de la seguridad. Los conceptos de Seguridad Común, Seguridad Integral y Seguridad con fines defensivos forman parte de este catálogo. No obstante, es quizás la Seguridad Cooperativa la fórmula que ha alcanzado un mayor reconocimiento. Se parte de la certeza de que ningún Estado o grupo de Estados, de manera aislada, pueden afrontar los problemas actuales. Este concepto promueve la idea de que es preciso “construir” la confianza no solo entre Estados, sino también con otros actores no estatales a través de la discusión, la negociación, la cooperación y el compromiso. Además, los instrumentos militares no deben ser considerados la herramienta principal. La Seguridad Cooperativa fomenta la inclusión de actores no estatales, organizaciones internacionales, así como de Estados con ideología distinta, a través de foros no oficiales, y desarrolla el principio fundamental según el cual cualquier solución estable sólo puede obtenerse si se conciertan las acciones y efectos procedentes del ámbito diplomático, informativo, militar, económico, político o civil. La segunda corriente de pensamiento parte de la idea genérica de que se ha dado demasiada importancia a los Estados y que por consiguiente es preciso volver a pensar el significado real del término seguridad. Se trata de utilizar un discurso alternativo en el que los individuos y/o los grupos sociales ocupen el centro de atención. La soberanía nacional deja de tener la importancia defendida en los enfoques tradicionales pasando a existir una “soberanía global” en el que el respeto a la dignidad individual de la persona debe prevalecer sobre el derecho internacional. El Estado es entendido ahora, por algunos, como un elemento generador de inseguridad. En este punto se ha ido abriendo paso el principio de Seguridad Humana, promovido por las NNUU desde 1994. Contestado por algunos políticos y analistas debido a su falta de concreción, este concepto incluye entre las cuestiones a considerar: la economía, la alimentación, la sanidad, la política, el medio ambiente y la protección individual de las personas, así como a las comunidades en las que estas viven. Su aplicación práctica está relacionada con el controvertido principio de la “responsabilidad de proteger”, que señala que cada Estado es responsable de proteger a su población, pero la comunidad internacional, por medio de la ONU, también es responsable de esa protección, pudiéndose aplicar, en caso necesario, instrumentos coercitivos. Otros enfoques denominados “críticos” van incluso más allá de la Seguridad Humana. Para los teóricos críticos, los individuos y las sociedades deben constituir el único centro del análisis, ya que los Estados son de muy diversa índole, además de que con frecuencia forman parte del problema de la inseguridad del sistema internacional.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:

http://www.alertadigital.com/2018/04/09/la-seguridad-y-defensa-de-la-unidad-de-espana-ii-la-evolucion-de-los-conceptos-de-seguridad-y-defensa/

Dirección General de Política de Defensa. Política de Defensa y Seguridad.  Ministerio de Defensa, SEGENTE, 1993, p. 31.

ARGUMOSA PILA, Jesús: “La Estrategia Militar Española, una apuesta por el futuro”, Revista Ejército nº 767, marzo de 2005, pps. 12-20. https://publicaciones.defensa.gob.es/media/downloadable/files/links/R/E/REVISTAS_PDF2077.pdf

ARTEAGA, F. (2007). Las leyes de la Defensa Nacional desde una perspectiva funcional. En SEPULVEDA, I. y ALDA, S. (eds.), Fuerzas Armadas y políticas de Defensa: transición y modernización, vol. I,  Madrid, UNED.

ESTADO MAYOR DE LA DEFENSA. Concepto de Empleo de las Fuerzas Armadas (CEFAS), 10 de marzo de 2017. Disponible en: http://www.emad.mde.es/Galerias/home/files/170306-cefas-DEFINITIVO.pdf

FELIÚ ORTEGA, L. La confusa terminología de la seguridad y la defensa, Documento de Opinión, IEEE, 25 de enero de 2012.

 

David Odalric de Caixal i Mata: Historiador Militar, experto en Geoestrategia Internacional y Terrorismo Yihadista. Director del Área de Seguridad y Defensa de INISEG (Instituto Internacional de Estudios en Seguridad Nacional). Director del Observatorio contra la Amenaza Terrorista y la Radicalización Yihadista (OCATRY). Asesor en Seguridad y Defensa en HERTA SECURITY. Director de OSI INTELLIGENCE (Occidental Studies Institute-USA) Membership research projects in support of Veterans of the Armed Forces of the United Kindom. Membership in support of the AUSA (Association of the United States Army) Miembro asesor de la Sección de Derecho Militar y Seguridad del ICAM (Ilustre Colegio de Abogados de Madrid). Membership in support of the Friends of the Israel Defense Forces. Miembro del Consejo Asesor del LIKUD-SERBIA (Israel)